从1993年3月开始起草到2006年8月27日获得通过，新破产法历经了十余年的反复修改和三次草案审议。新破产法既广泛吸收和借鉴了国外先进的破产法律制度，又总结了我国破产司法实践的成功经验。如引入管理人制度、重整制度，创新性地规定2006年8月27日之前的劳动债权优于担保物权受偿等。其中，围绕劳动债权与担保物权的孰重孰轻，在新破产法的起草中一直争议不断，也是造成新破产法几易其稿、迟迟才获通过的重要因素。据统计， 2007、2008、2009三年全国企业破产案件受理数量分别为3817件、3139件和3128件，而同一时期工商管理部门每年吊销、注销的企业数量达80万户左右。（1）为何新破产法施行后破产案件受理数量逐年下降，为何那么多企业不选择破产清算程序依法退出市场？这与新破产法中的相关制度设计有无关系？笔者试结合理论与实践对新破产法中劳动债权优于担保物权受偿制度予以检视。

一、劳动债权优于担保物权受偿制度在我国破产清算中的产生与确立

（一）劳动债权与担保物权的概念厘析。

劳动债权即企业所欠职工工资和社会保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金等其他费用。（2）劳动债权主体为劳动者，新破产法将其界定为“职工”。但在各国的破产法中，劳动债权的内容却各不相同。《美国破产法》中的劳动债权主要为雇员的工资及其他劳务报酬、福利。（3）《日本破产法》中的劳动债权主要为工资及离职金。（4）我国新破产法规定的职工的劳动债权包括：①工资和医疗、伤残补助、抚恤费用；②社会保险费用；③补偿金。

担保物权是债权人对用于担保的标的物享有优先受偿的权利。担保物权包括抵押权、质权和留置权。在破产法中，有财产担保的债权人可不受破产程序支配而直接行使担保物权。因此，大陆法系学者将其形象地称之为“别除权”。

在经营过程中，多数企业会将企业财产设定担保，以获取必要的周转资金。一旦企业破产，包括职工在内的债权人均会提出权利主张。在诸多利益的博弈中，基于对人权和弱势群体利益的保护，需要赋予劳动债权以优先权。优先权不仅可优于普通债权，在一定条件下还可优于抵押、质押、留置等担保物权。（5）事实上，世界上很多国家都在民法或破产法中将劳动债权列为一般优先权（日本民法称之为先取特权），这也为我国民法界所认同。无论是在《破产法（试行）》、《民事诉讼法》中，还是在新破产法中，劳动债权都列为第一顺序清偿，确认了其一般优先权的地位。而能否将劳动债权列为特别优先权，在理论界和实务界则存在分歧。

（二）我国劳动债权优于担保物权受偿制度的产生。

1986年12月2日施行的《企业破产法（试行）》和1991年修订的《民事诉讼法》中，均只规定劳动债权属于第一顺序清偿，未规定劳动债权优于担保物权受偿。1994年10月和1997年3月国务院先后下发了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》、《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》，就国务院确定的111个“优化资本结构”试点城市的国有企业破产职工的安置、破产财产的处置、银行贷款损失的处理等诸多难点问题作出了具体的规定。其中，突出强调了企业破产必须首先安置好破产企业职工。因为我国社会保障起步晚，制度尚不健全，职工安置成为制约企业破产法实施的普遍性问题。

按照国务院的通知规定，破产企业的职工安置费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。即使土地使用权已经抵押，其转让所得也应当首先用于安置职工，不足支付的部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。企业进入破产程序后，职工的生活费从破产清算费中支付。破产财产仍不足安置职工的部分，由同级人民政府负担。由于这是根据国务院的文件规定确定的破产财产处置原则，大家习惯地将其称之为“政策性破产”。政策性破产和一般破产最大的区分是财产分配次序的不同。政策性破产的财产分配次序为：①清算费用；②拖欠的职工工资、劳动保险费用和职工安置费用；③有效的财产担保债权；④欠缴的税款；⑤普通债权。而一般破产的财产分配次序为：①清算费用；②有效的财产担保债权；③拖欠的职工工资和劳动保险费用；④欠缴的税款；⑤普通债权。政策性破产改变了一般破产中的劳动债权与担保物权的受偿顺序，使劳动债权优于担保物权受偿，突破了《破产法（试行）》和《民事诉讼法》的规定，给破产企业职工一个极大的权利保护，适应了一大批需要关闭破产的国有大中型特困企业之需。以至于后来不属试点城市的国有大中型国有工业企业在报请全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组批准后，也可享受政策性破产。政策性破产中特殊的制度安排，开创了我国破产清算中劳动债权优于担保物权受偿的先河。经过多年的司法实践，也为新破产法中相关制度的出台提供了宝贵的经验借鉴。新破产法草案二次审议稿第127条第2款规定“对破产人所欠职工的工资和基本社会保险费用以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，按照前款规定仍未受到清偿的部分，在新破产法第113条规定的特定财产中优先受偿”，正是司法实践的经验总结。令人惋惜的是，由于三审时部分人员的反对，该规定中加入了时间限制，修改后成为新破产法第132条的规定。

（三）劳动债权优于担保物权受偿的现行规定。

新破产法第132条规定“本法施行后，破产人在本法公布之日前所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，依照本法第113条的规定清偿后不足以清偿的部分，以本法第109条规定的特定财产优先于对该特定财产享有担保权的权利人受偿”。该规定从维护社会稳定的角度出发，对劳动债权按照正常破产清偿顺序无法实现时做出了特殊安排。

解读该规定，我们不难理解，虽然设立了劳动债权优于担保物权受偿制度，但是有三项限制：第一，时间限制。2006年8月27日之前的劳动债权可享受这一特殊规定的保护，之后的劳动债权不能再优于担保物权受偿。第二，程序限制。优先受偿的劳动债权，必须先按正常清偿顺序受偿，不足受偿的部分，才能优于担保物权受偿。第三，劳动债权的范围限制。优先受偿的劳动债权仅限于法条中所规定的债权范围，而其他劳动债权不得优于担保物权受偿。

二、劳动债权优于担保物权受偿的价值优越性

在设立法律制度时，为平衡权益冲突，需要权衡利弊得失，最终作出一种妥当的选择。正如拉伦兹所言：在利益衡量中，首先就必须考虑“于此涉及的一种法益较其他法益是否有明显的价值优越性”。（6）笔者认为，在我国破产法中设立劳动债权优于担保物权受偿制度，有其特有的价值优越性。

（一）有利于最大限度保护职工劳动权益，为弱势群体的职工提供有力的司法保障。

所谓职工，应当是被录用并在用人单位管理下从事劳动，并以工资为劳动收入的员工，即应是“处于从属地位为他人服务者”。（7）职工以其劳动物化入企业产品或服务中，获得薪酬赖以生存。其从属地位和生存的需要，注定其在相对方中处于弱势，故而诸多学者均将“劳工”（我国称为职工）定为“弱势群体”。世界各国均极为重视劳动权益保护。我国宪法规定，公民享有劳动权和社会保障权。新破产法中的一项重要指导思想就是维护和保障破产企业职工的合法权益。笔者认为，最大限度保护职工合法权益，主要有以下考虑：

第一，我国企业职工人数众多，需要重点关注与保护。就数量而言，企业职工是各国人口分类中人数最多的群体之一。作为13亿人口的泱泱大国，我国从计划经济转型到市场经济，私有经济的飞速发展推动了人口跨区域、跨行业的流动。特别是近几年来，大量的农民工涌入城市，成为企业职工的主力军。无论是从发展经济还是社会管理的角度，都应最大限度地维护职工的合法权益。在司法实践中，亦应为这一群体提供强有力的保障，以维护职工群体的稳定与发展。

第二，劳动保障制度不健全，执法不到位，需要在破产法中规定对劳动债权的特殊保护。据全国人大财经委考察，英、法、德等国家设置有政府欠薪保障基金，企业破产后，立即启动该基金清偿劳动债权，然后由基金会代位申报债权。该制度设计，确保了企业破产时劳动债权的清偿。我国正处在社会转型期，虽然出台了一系列的社会保障法律制度和政策文件，但是由于经济发展程度不够，执法力度不足等原因，导致这些法律和政策没有得到很好地执行，职工合法权益没有得到根本维护。且不说破产时，就连平时职工的合法权益都常被侵犯，以致出现绑架讨薪、跳楼讨薪等非正常事件。企业破产，预示着职工将可能失业，若社会保障不到位，劳动债权得不到清偿，就会将职工逼上绝路。

第三，社会主义制度的优越性，要求我们更加突出对弱势群体利益的保护。资本主义国家都深知经济的发展是靠人的推动，十分强调对劳工权益的保护。我们要建立富强、文明、民主的社会主义国家，更不能忽视劳动人民的创造性作用，是广大人民的辛勤劳动在推动着社会主义的前进。因此，维护好、解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，是我们的工作目的。企业职工是广大人民重要组成部分，属于弱势群体，其劳动权益理应得到社会的尊重和司法的保护。

毋容置疑，司法保障是职工权益保护的最后一道防线。在破产财产分配中，为职工劳动债权的受偿分得尽可能多的“一杯羹”，便是对职工合法权益的最大限度的保护。

（二）有利于彰显社会公平，促进社会和谐。

构建和谐社会，全面建设小康社会是我国新世纪的宏伟目标。要实现这一宏伟目标，首先就要有和谐稳定的社会环境。企业破产，各种利益冲突涌现，矛盾凸现，如法律制度设置不当，极易引起群体性事件。面对企业破产，债权人都盯着仅有的“蛋糕”。如何切分，关乎社会的稳定。企业职工是债权人中牵涉面最大的群体，又是一个个独立的权利主体，事关切身利益。劳动收入是广大企业职工维系家庭生活的主要来源，如若落空，势必引起职工们的不满。况且，劳动债权不同于商事债权。商事债权主体与债务企业处于平等地位，可能已采取其他方式规避风险，也可能通过交易收回了成本。而劳动债权是职工的劳动付出，已经投入进了债务企业却没有得到兑付。在新破产法中设立劳动债权优于担保物权受偿制度，将有利于彰显社会公平，有利于维护债权主体中人数最多的群体——职工群体的稳定，对于构建和谐社会有着十分重大的意义。

（三）有利于减少破产清算障碍，促进企业破产中的能动司法。

企业破产程序是市场经济环境下通过充分竞争实现优胜劣汰，强制那些不能适应生存的企业有序退出市场的法律程序。破产清偿顺序的适当与否，清偿比例的适度与否，直接影响到破产清算的进程。经过二十多年来适用《破产法（试行）》、《民事诉讼法》的实践，普通债权人一般能够接受清偿率为零的现实。实质上的利益之争主要就在劳动债权人和担保物权人之间。政策性破产中，劳动债权优于担保物权受偿，平息了最为棘手的职工债权问题，扫清了破产清算的最大障碍，使破产清算顺利进行。若在一般破产中，也将劳动债权优于担保物权受偿制度作为一项常态规定，则破产案件能够快捷而稳妥地结案。如此，债务企业愿意选择破产清算程序依法退出市场，法院也无后顾之忧而积极受理破产案件。从而带来破产程序的积极适用，促进破产清算中的能动司法。

三、劳动债权优于担保物权受偿具有合法性与合理性

法律制度的设立，既要考虑积极因素，也应重视消极因素，在权衡利弊中作出妥当安排。即“为保护某种较为优越的法价值须侵及一种法益时，不得逾越此目的所必要的程度。”（8）在劳动债权与担保物权孰重孰轻的争论中，也有部分人认为，劳动债权优于担保物权受偿将破坏物权担保制度，危害商品交易安全；违背市场经济规则，导致交易成本增加；容易引起严重的金融风险。笔者认为，这些观点有失偏颇。

（一）劳动债权优于担保物权受偿，不会破坏物权的担保制度，危害商品交易安全。

不可否认，物权担保制度的确立，为商品交易提供了有力的保障，促进了市场经济的繁荣与发展。在传统的民法理论中，虽然物权优于债权，但是劳动债权非一般债权。设立劳动债权优于担保物权受偿制度，只是例外情形，具有合法性。首先，设立劳动债权优于担保物权受偿制度，合乎宪法保障人权的指导思想。其次，担保物权并非绝对不能突破。在有些国家或地区的立法例上，亦有突破之情形。如《法国民法典》第2095条规定：“优先权是指，依据债权的性质，给予某一债权人先于其他债权人，甚至先于抵押债权人受清偿的权利。”（9）我国台湾地区破产法规定的破产分配顺位中第一顺位的是高于抵押权的优先权。即便在我国的法律或司法解释中，亦有先例。如《海商法》第21条、第22条中规定有船舶优先权，船员的工资等请求权对产生该海事请求的船舶享有优先于有物权担保债权受偿的权利。《最高人民法院关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》中规定，建筑工程的承包人的优先受偿权优于抵押权和其他债权。

破产法中设立劳动债权优于担保物权受偿制度，商事主体在交易时就会预知其虽享有对担保物的优先受偿权，但可能因次于劳动债权而得不到清偿，提醒其以更稳妥的方式确保交易安全。从一定程度上说，设立劳动债权优于担保物权受偿制度，更有利于确保交易安全。实践中，很多银行在给企业提供贷款时，不但要求企业提供财产抵押，而且要求企业股东提供担保，就是更好地维护交易安全。

（二）劳动债权优于担保物权受偿，不会违背市场经济规则，导致交易成本的增加。

我国从计划经济转轨到市场经济已经30年了。市场经济意味着计划时代的“命令”向市场化的“约定”转变，市场经济主体由“单位人”向“社会人”转变，相互关系从“身份”向“契约”转变。市场经济体系庞大，规则众多。自由、平等、互利与合作，是市场经济的基本价值理念和内在要求。否定劳动债权优于担保物权受偿的观点认为，政策性破产是特殊时期的一种过渡措施，契约自由无以体现，无以保障，其本质是违背市场经济规则的。殊不知，破产法又被称之为经济宪法。在众多利益平衡中，国家公权须对契约行为进行必要的干预，以确保良好的社会秩序。

设立劳动债权优于担保物权受偿制度不会导致交易成本的增加。有无这样的规定，商事主体都会周全考虑，行万全之策。如贷款银行在房屋抵押贷款时，还会对抵押房屋投保毁损险，并要担保公司提供担保。故设立劳动债权优于担保物权受偿制度仅是增加担保物权人早已预知的一种风险而已。没有这种风险，可能还会出现其他风险。担保物权人增加交易成本不是单一防范，而是综合防范风险。换言之，设立劳动债权优于担保物权受偿制度，并不必然增加交易成本。

（三）劳动债权优于担保物权受偿，不会引发严重的金融风险。

有人认为，在破产法中设立劳动债权优于担保物权受偿制度会引起严重的金融风险。显然，这种观点过于危言耸听。首先，在计划经济时代，金融机构大量放贷，造成大量资金不能收回，众多企业背负金融机构的巨额债务无法偿还，不得不破产。在此期间，国务院实施政策性破产，确定劳动债权优于担保物权受偿的指导思想，使金融机构有担保物的债权得不到清偿，也并未发生金融危机。其次，随着社会保障制度的健全和完善，执法力度的加大，劳动债权拖欠的额度逐步减少，设立劳动债权优于担保物权受偿制度对担保物权人的利益影响逐渐减弱。这就更谈不上容易引起严重的金融风险。第三，劳动债权优于担保物权受偿有程序限制和债权范围限制，也减少了对担保物权的冲击。由此可见，认为设立劳动债权优于担保物权受偿制度会引起严重的金融风险，实乃多虑。

四、新破产法第132条中的时限性缺陷与影响

在综合正反两方面的意见后，新破产法还是确立了劳动债权优于担保物权受偿制度。该法第132条基于“老事老办法，新事新办法”的思路，将劳动债权优于担保物权受偿的时限界点确定在该法公布之日，即2006年8月27日。2006年8月27日之前的劳动债权可优于担保物权受偿，此后的劳动债权不能再享受这一特殊制度保护。这种强行划分，存在明显缺陷，也带来消极影响。

（一）时限划分与我国现阶段的国情不相适应。

第一，当前社会保障体系尚不完善，行政执法力度不足，致使职工权益缺乏充分的保护。从计划经济转入市场经济，体制的转换带来了社会的深刻变革，与之相匹配的社会保障体系也逐步建立与形成。如职工养老保险、医疗保险等社保制度以及下岗职工再就业、困难家庭的最低生活保障等政策的推行，使我国职工权益保护有了很大的改善。但是现有的法律与政策，并不能一蹴而就解决所有社会保障问题。加之各地劳动行政执法机关执行法律和政策普遍存在不到位的情况。故我国现阶段的职工权益很难得到充分的保护。

第二，由于就业形势不乐观，职工平时不得已能够容忍企业的侵权行为，但在企业破产时矛盾容易集中暴发。我国劳动力市场供大于求，就业形势一直不乐观。职工能找到一份工作，很觉不易，也甚为珍惜。在企业正常生产经营时，对于企业拖欠工资、不交社保费用等，只要不影响其基本生活，往往能够容忍。一旦企业破产，职工便不再容忍，维权意识和不满情绪强烈，容易集中暴发。

因此，将2006年8月27日作为劳动债权特殊保护的最后期限，很可能使此后的劳动债权落空，极易引发破产企业职工上访等群体性事件。

（二）时限划分导致劳动债权的受偿存在差异，有失公平。

2006年8月27日之前的劳动债权可优于担保物权受偿，其后的劳动债权则不能享受这一特殊保护。如此，会出现同一破产案件中的劳动债权的实际受偿程度不同。2006年8月27日之前的劳动债权能够得到全额清偿，之后的劳动债权则因破产企业除担保财产外无其他财产分配或少量财产分配，可能是零清偿或部分受偿，甚至跨越这一时间点的同一职工的劳动债权也存在受偿的差异。平等保护、同工同酬是最基本的劳动保障法律原则。时限划分，违反这一基本原则，难以体现司法的公平。

（三）时限划分徒增司法实务的操作难度。

就司法实践看，绝大部分破产案件中的矛盾集中于劳动债权与担保物权的冲突上。除担保物外，破产企业少有可供分配的其他财产。按照新破产法第132条的规定，2006年8月27日之前的劳动债权先须按清偿顺位以其他财产清偿，不足清偿的部分才优于担保物权受偿。这一规定，给司法实务带来困惑：如果破产案件中包含了2006年8月27日前后的劳动债权，以少于劳动债权数额的其他财产又不足清偿，那么未受偿的劳动债权到底是2006年8月27日之前的，还是之后的呢？可能会出现三种做法：一是先让2006年8月27日之前的劳动债权以其他财产清偿，再让2006年8月27日之后的劳动债权以其他财产清偿，不足清偿的不再优于担保物权受偿；二是先让2006年8月27日之后的劳动债权以其他财产清偿，然后再让2006年8月27日之前的劳动债权以其他财产清偿，清偿不足的部分再优于担保物权受偿；三是无论2006年8月27日前后的劳动债权，统一先按比例以其他财产清偿，清偿不足的部分，2006年8月27日之前的仍可优于担保物权受偿，其后的则不能。采用任何一种做法都有其道理：第一种做法基于2006年8月27日之前的劳动债权可优于担保物权受偿，更能优于其后的劳动债权受偿，其结果是不利于对其后的劳动债权的充分保护，使其后的劳动债权难以受偿。第二种做法使前后之劳动债权均可能得到充分保护，但会引起担保物权人的异议和不满。第三种做法是一种折衷，2006年8月27日之前的劳动债权可充分保护，之后的劳动债权部分受偿。上述做法，何种妥当，缺乏统一的操作模式。不同的操作结果，必然损害司法公信力。

新破产法第132条中的时限性缺陷，也给社会管理和司法实践带来了消极影响：第一，明显弱化了对劳动债权的保护。依该条的规定，如果破产企业没有足够的其他财产清偿2006年8月27日之后的劳动债权，那么缺额部分无法得到解决，劳动债权便不能得到足额、充分的保护。第二，隐性增加了群体性社会矛盾。劳动债权不能充分保护，难以避免那些靠工资生活的职工不采取过激措施，这将成为潜在的社会矛盾触发点。第三，不利于新破产法的实施与适用。一方面，由于部分劳动债权不能清偿，需要做好职工的稳定工作，延长了破产清算周期。另一方面，由于职工稳定工作难做，法院受理破产案件就更为谨慎，影响破产法的实施与适用。在新破产法施行前，法院审理国有企业破产案件的通行做法是，立案时要求企业主管部门出具承诺书，承诺职工权益性资金由企业主管部门全部负责。这一做法，使企业主管部门能够履行相应责任，减轻了法院的工作难度与压力。通过实施国有企业改制兼并破产，现已培育了大量的民营企业。对于民营企业的破产，其股东不可能承诺解决职工权益性资金。为避免矛盾集中于法院，部分法院以种种理由将民营企业的破产申请拒之于门外，民营企业只能以其他方式退出市场，造成了“破产难、难破产”的局面，这也是近年来破产案件数量逐年下降的主要原因。据笔者统计，笔者所在地法院，近年来所受理的均为国有或集体企业破产案件，无一例民营企业破产案件。

综上所述，我国劳动保障制度尚不健全，也无欠薪保障基金，劳动债权的清偿难以保障。在破产法中设立劳动债权优于担保物权受偿制度，能够最大限度地保护职工劳动权益，有利于维护社会稳定和促进企业破产中的能动司法。新破产法第132条中的时限性规定，使该制度体现不出应有的价值。而随着时间的流逝，拖欠2006年8月27日之前的劳动债权将越来越少，新破产法第132条的规定也将成为“摆设”，乃至无以适用。笔者认为，有必要考虑取消该条中的时限性规定，让劳动债权优于担保物权受偿制度成为一种常态规定，使其与社会保障体系的日趋完备如影相随。到社会保障体系完备时，劳动债权已无需特殊保护，对担保物权的冲突也将消弭于无形。